Anggaran Pendidikan 20 Persen untuk MBG, Bolehkah Pemerintah Mengalihkannya? Ini Batsul Masail NU

JOMBANG, bungopos.com - Salah satu isu penting yang mengemuka dalam Komisi C Bahtsul Masail Qanuniyah Muktamar NU ke-35 di Pondok Pesantren Bahrul Ulum, Tambakberas, Jombang, Jawa Timur, adalah pembahasan mengenai Rancangan Undang-Undang tentang Sistem Pendidikan Nasional. Salah satu persoalan yang mendapat perhatian ialah ketentuan mengenai alokasi anggaran pendidikan sebesar 20 persen dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Perdebatan dalam forum tersebut tidak semata-mata berkutat pada persoalan besaran anggaran. Pertanyaan yang jauh lebih mendasar adalah ke mana anggaran tersebut dialokasikan dan bagaimana penggunaannya dapat benar-benar menjamin terpenuhinya kebutuhan pendidikan.

Dari sinilah muncul persoalan penting: sejauh mana pemerintah memiliki kewenangan untuk mengalokasikan anggaran pendidikan ke berbagai program, kementerian, atau lembaga lain yang dinilai memiliki keterkaitan dengan kemaslahatan publik?

Draf Bahtsul Masail yang disusun Lembaga Bahtsul Masail PBNU menunjukkan adanya persoalan yang cukup serius. Di tengah kondisi infrastruktur pendidikan yang masih terbatas, kesejahteraan guru yang belum sepenuhnya optimal, serta masih banyak anak yang belum memperoleh akses pendidikan secara layak, anggaran yang secara konstitusional dialokasikan untuk sektor pendidikan ternyata tersebar di berbagai kementerian dan lembaga.

Kondisi tersebut kemudian membawa pembahasan ke wilayah yang lebih luas: bagaimana fikih memandang kewenangan pemerintah dalam mengelola anggaran negara? Apakah pemerintah memiliki kebebasan untuk menentukan prioritas penggunaan anggaran selama kebijakan tersebut ditujukan untuk kemaslahatan masyarakat? Ataukah terdapat batas-batas tertentu yang harus dipatuhi ketika suatu anggaran telah ditetapkan untuk tujuan tertentu?

Dalam konteks inilah prinsip al-aham fal-aham menjadi penting. Prinsip tersebut mengajarkan bahwa kebutuhan yang lebih penting harus didahulukan dibandingkan kebutuhan yang tingkat kepentingannya berada di bawahnya.

Persoalannya kemudian adalah bagaimana prinsip tersebut diterapkan dalam pengelolaan keuangan negara, khususnya ketika pemerintah harus menentukan pilihan di antara berbagai kebutuhan publik yang sama-sama memiliki nilai penting.

Pertanyaan berikutnya juga tidak kalah penting: apabila suatu anggaran telah ditetapkan untuk tujuan tertentu, apakah pemerintah masih memiliki kewenangan untuk mengalihkannya kepada kebutuhan lain? Jika pengalihan diperbolehkan, sampai di mana batasnya? Dan bagaimana hukumnya apabila pengalihan tersebut justru menyebabkan kebutuhan pokok pendidikan tidak terpenuhi?

Dinamika pembahasan menunjukkan bahwa para mubahitsin pada dasarnya tidak terpecah menjadi dua kubu yang saling berhadapan. Perjalanan sidang Bahtsul Masail justru memperlihatkan bahwa tidak terdapat perbedaan mendasar mengenai arah substansi draf.

Perbedaan lebih banyak muncul dalam hal bagaimana status anggaran pendidikan dirumuskan, seberapa kuat dalil yang digunakan, sejauh mana kewajiban pemerintah, serta apa konsekuensi hukum apabila pengalihan anggaran menyebabkan kebutuhan pokok pendidikan terabaikan.

Pengurus Wilayah Nahdlatul Ulama (PWNU) Jawa Timur menilai bahwa penggunaan prinsip al-ahamm fa al-ahamm saja belum cukup spesifik untuk menjadi pijakan dalam menentukan skala prioritas anggaran pendidikan.

Prinsip tersebut memang memberikan kerangka umum bahwa kebutuhan yang lebih penting harus didahulukan. Namun, kaidah itu belum secara eksplisit menunjukkan bahwa pendidikan merupakan salah satu kebutuhan yang harus ditempatkan pada skala prioritas.

Karena itu, delegasi PWNU Jawa Timur berpandangan bahwa diperlukan ta‘bīr atau formulasi yang lebih eksplisit dan langsung untuk menegaskan posisi pendidikan sebagai kebutuhan yang harus diprioritaskan.

Dengan demikian, dasar penetapan anggaran pendidikan tidak cukup hanya bertumpu pada kaidah umum mengenai urutan kepentingan. Diperlukan pula pijakan yang secara khusus menunjukkan pentingnya pendidikan dalam kerangka kemaslahatan masyarakat.

Untuk memperkuat pandangan tersebut, PWNU Jawa Timur merujuk pada keterangan dalam kitab As-Siyāsah as-Syar‘iyyah:

وَأَمَّا الْمَصَارِفُ فَالْوَاجِبُ أَنْ يُبْتَدَأَ فِيْ الْقِسْمَةِ بِالْأَهَمِّ فَالْأَهَمِّ مِنْ مَصَالِحِ الْمُسْلِمِيْنَ الْعَامَّةِ كَعَطَاءِ مَنْ يَحْصُلُ لِلْمُسْلِمِيْنَ بِهِ مَنْفَعَةٌ عَامَّةٌ

Artinya:

“Adapun dalam hal penyaluran anggaran, yang wajib didahulukan dalam pembagiannya adalah kebutuhan yang paling penting, kemudian berikutnya, dari berbagai kemaslahatan umum kaum Muslimin. Misalnya, memberikan anggaran kepada pihak yang keberadaannya mendatangkan manfaat umum bagi kaum Muslimin.”

(Ahmad bin Abdul Halim Ibn Taimiyyah, As-Siyasah As-Syar’iyyah Fi Ishlahil Ra’i Warri’ayah, [Beirut: Dar Ibn Hazm], jilid I, halaman 72).

Keterangan tersebut menegaskan bahwa pengelolaan harta publik harus dilakukan berdasarkan skala prioritas. Kebutuhan yang paling penting harus ditempatkan terlebih dahulu sebelum kebutuhan lain yang tingkat urgensinya berada di bawahnya.

Namun, persoalan berikutnya adalah bagaimana memastikan posisi pendidikan dalam struktur prioritas tersebut. Karena itu, diperlukan argumentasi yang lebih spesifik untuk menunjukkan tingkat urgensi pendidikan dalam kerangka kemaslahatan publik.

Catatan lain disampaikan oleh mubāḥits dari Pengurus Cabang Nahdlatul Ulama (PCNU) Pasuruan. Menurutnya, harus ada pembedaan yang tegas antara harta yang telah memiliki peruntukan khusus dan harta yang penggunaannya ditujukan bagi kemaslahatan umum.

Pembedaan tersebut penting karena masing-masing memiliki konsekuensi hukum yang berbeda.

Apabila suatu dana sejak awal telah ditetapkan untuk kepentingan tertentu, penggunaannya tidak boleh begitu saja dialihkan kepada kepentingan lain selama kebutuhan yang menjadi tujuan awal dana tersebut masih ada.

Dengan kata lain, penetapan peruntukan sebuah dana bukan sekadar persoalan administratif. Di dalamnya terdapat konsekuensi hukum yang membatasi penggunaannya.

Pandangan tersebut merujuk pada penjelasan Sulṭān al-‘Ulamā’ ‘Izzuddin bin ‘Abdissalam (w. 660 H) dalam kitab Qawā‘id al-Aḥkām fī Maṣāliḥ al-Anām. Dalam kitab tersebut dijelaskan adanya perbedaan antara harta yang diperuntukkan bagi kepentingan tertentu dan harta yang dapat digunakan untuk mewujudkan kemaslahatan umum.

Berikut penjelasannya:

فَإِنْ كَانَ الْمَالُ لِمَصَالِحَ خَاصَّةٍ كَالزَّكَاةِ لِأَرْبَابِهَا وَالْخُمُسِ لِأَرْبَابِهِ، وَالْفَيْءِ لِلْأَجْنَادِ عَلَى قَوْلٍ، فَإِنْ كَانَ الْمَبْذُولُ لَهُ مِنْ أَهْلِ ذَلِكَ الْمَالِ الْخَاصِّ فَإِنْ أُعْطِيَ قَدْرَ حَقِّهِ فَلْيَأْخُذْهُ... وَإِنْ كَانَ ذَلِكَ مِنْ الْأَمْوَالِ الْعَامَّةِ فَلْيَأْخُذْهُ إنْ لَمْ تَفُتْ بِأَخْذِهِ مَصْلَحَةُ الْفُتْيَا، وَلْيَصْرِفْهُ فِي الْمَصَارِفِ الْعَامَّةِ أَصْلَحِهَا فَأَصْلَحِهَا

Artinya:

“Apabila harta itu diperuntukkan bagi kepentingan-kepentingan khusus, seperti zakat untuk para penerimanya, khumus untuk pihak-pihak yang berhak menerimanya, atau harta fai’ untuk para tentara menurut salah satu pendapat, maka jika orang yang diberi termasuk golongan yang memang berhak atas harta khusus tersebut dan ia menerima sesuai kadar haknya, ia boleh mengambilnya.

Sementara, jika pemberian itu berasal dari harta yang diperuntukkan bagi kepentingan umum, maka ia boleh mengambilnya selama pengambilan tersebut tidak menyebabkan terabaikannya kemaslahatan fatwa. Setelah itu, hendaknya harta ini disalurkan kepada berbagai kepentingan umum dengan mendahulukan yang paling maslahat, kemudian yang berikutnya.”

(‘Izzuddin bin Abdissalam, Qawa’idul Ahkam Fi Mashalilil Anam, [Kairo: Maktabah Al-Kulliyat Al-Azhariyah], jilid I, halaman 84).

Penjelasan ‘Izzuddin bin ‘Abdissalam menunjukkan bahwa status suatu harta menentukan ruang penggunaannya.

Harta yang sejak awal dikhususkan untuk kepentingan tertentu memiliki ketentuan tersendiri dan tidak dapat digunakan secara bebas untuk kepentingan di luar peruntukannya.

Sebaliknya, harta yang memang diperuntukkan bagi kemaslahatan umum memiliki ruang penggunaan yang lebih luas. Namun, penggunaannya tetap terikat pada prinsip skala prioritas: kemaslahatan yang lebih penting harus didahulukan daripada kemaslahatan yang tingkat kepentingannya berada di bawahnya.

Dalam konteks anggaran pendidikan, pembedaan ini menjadi sangat penting.

Jika suatu anggaran telah ditetapkan secara khusus untuk kepentingan pendidikan, maka peruntukan tersebut tidak semestinya dengan mudah dialihkan kepada kebutuhan lain, terlebih apabila kebutuhan pendidikan yang menjadi tujuan awal masih belum terpenuhi.

Sementara itu, apabila dana yang tersedia merupakan bagian dari anggaran untuk kemaslahatan umum, penggunaannya dapat diarahkan kepada berbagai sektor, termasuk pendidikan, dengan tetap mempertimbangkan tingkat kemaslahatan dan urgensinya.

Selanjutnya, utusan PWNU Jawa Timur juga menyoroti redaksi dalam draf yang menyebut bahwa pemerintah “berwenang” menyusun prioritas anggaran. Menurut mereka, istilah tersebut belum sepenuhnya menggambarkan kekuatan hukum yang terkandung dalam ibarat yang dijadikan pijakan.

Sebab, referensi fikih yang digunakan justru menunjukkan adanya tuntutan bagi pemerintah untuk menentukan prioritas kemaslahatan.

Imam Abu Ishaq Asy-Syirazi (wafat 476 H) dalam karyanya menuturkan:

وَيَلْزَمُهُ النَّظَرُ فِيْ مَصَالِحِ الرَّعِيَّةِ مِنْ أَمْرِ الصَّلَاةِ وَالْأَئِمَّةِ وَأَمْرِ الصَّوْمِ وَالْأَهِلَّةِ وَأَمْرِ الْحَجِّ وَالْعُمْرَةِ، وَأَمْرِ الْقَضَاءِ وَالْحِسْبَةِ وَأَمْرِ الْأَجْنَادِ وَالْإِمْرَةِ، وَلَا يُوَلِّي ذَلِكَ إِلَّا ثِقَةً مَأْمُونًا عَارِفًا بِمَا يَتَوَلَّاهُ كَافِيًا لِمَا يَتَقَلَّدُهُ مِنَ الْأَعْمَالِ ...وَيَنْظُرُ فِيْ أَمْوَالِ الْفَيْءِ وَالْخَرَاجِ وَالْجِزْيَةِ وَيَصْرِفُ ذَلِكَ فِيْ الْأَهَمِّ فَالْأَهَمِّ مِنَ الْمَصَالِحِ

Artinya:

“Seorang pemimpin wajib memperhatikan berbagai kemaslahatan rakyat, seperti urusan sholat dan para imam, puasa dan penetapan awal bulan, haji dan umrah, peradilan dan hisbah, serta urusan tentara dan pemerintahan. Ia tidak boleh menyerahkan tugas-tugas tersebut kecuali kepada orang yang tepercaya, amanah, memahami bidang yang menjadi tanggung jawabnya, serta memiliki kemampuan yang memadai untuk menjalankan tugas yang dibebankan kepadanya.

Pemimpin juga wajib mengelola harta fai’, kharaj, dan jizyah, lalu menyalurkannya kepada berbagai kemaslahatan dengan mendahulukan yang paling penting, kemudian yang berikutnya.”

(Abu Ishaq Asy-Syirazi, At-Tanbih Fi Fiqhis Syafi’i, [Beirut: ‘Alimul Kutub], jilid I, halaman 249).

Penggunaan diksi yalzamuhu dalam keterangan tersebut menunjukkan adanya tuntutan yang bersifat wajib. Karena itu, pemerintah bukan sekadar memiliki pilihan untuk menentukan prioritas anggaran, melainkan berkewajiban memastikan harta publik disalurkan berdasarkan tingkat kemaslahatan yang paling mendesak.

Bertolak dari pandangan tersebut, delegasi PWNU Jawa Timur mengusulkan agar redaksi “berwenang” dipertimbangkan kembali dan diperkuat menjadi “wajib”, apabila memang sesuai dengan dalil yang digunakan.

Di sisi lain, penentuan prioritas juga tidak semestinya dilakukan secara sepihak. Para mubahits turut mengusulkan agar proses tersebut melibatkan musyawarah dengan ahlul ‘ilmi dan ahlul ra’yi, yaitu pihak-pihak yang memiliki pengetahuan, kompetensi, dan pertimbangan yang memadai.

Pembahasan sidang kemudian berkembang ke persoalan yang lebih jauh: apa konsekuensi hukum apabila pengalihan anggaran ternyata menyebabkan kebutuhan pokok pendidikan terabaikan?

Dalam draf Bahtsul Masail disebutkan bahwa kebijakan semacam itu tidak sesuai dengan ḍawābiṭ as-siyāsah al-māliyyah, sehingga kebijakan tersebut wajib ditata ulang.

Artinya, ketika pengalokasian anggaran terbukti tidak sesuai dengan prinsip pengelolaan keuangan publik, pemerintah berkewajiban melakukan koreksi dan mengembalikannya pada skala prioritas yang semestinya.

Namun, salah seorang peserta dari PWNU Jawa Timur menilai bahwa penataan ulang belum tentu menyelesaikan seluruh persoalan, terutama apabila kebijakan yang keliru tersebut telah menimbulkan kerugian nyata.

Dalam kondisi demikian, persoalannya tidak lagi berhenti pada bagaimana memperbaiki kebijakan, tetapi juga menyangkut siapa yang harus bertanggung jawab atas kerugian yang telah terjadi.

Karena itu, menurut pandangan tersebut, perlu dipertimbangkan pula aspek ḍamān, yakni tanggung jawab untuk mengganti kerugian yang timbul akibat suatu tindakan atau kebijakan yang tidak semestinya.

Jika pengalihan anggaran menyebabkan pihak tertentu kehilangan hak atau mengalami kerugian yang dapat dibuktikan, maka koreksi terhadap kebijakan tidak serta-merta menghapus persoalan pertanggungjawaban atas kerugian tersebut.

Dengan demikian, terdapat dua persoalan hukum yang perlu dibedakan.

Pertama, kewajiban memperbaiki kebijakan anggaran yang keliru.

Kedua, kemungkinan adanya tanggung jawab untuk menanggung kerugian yang telah timbul akibat kebijakan tersebut.

Penataan ulang menjawab persoalan pertama, tetapi belum tentu menyelesaikan persoalan kedua.

Di titik inilah pembahasan Bahtsul Masail menjadi semakin kompleks. Kesalahan dalam mengelola anggaran publik tidak hanya dapat dinilai dari apakah kebijakan tersebut kemudian diperbaiki, tetapi juga dari dampak yang telah ditimbulkannya terhadap hak dan kemaslahatan masyarakat.

Pada tahap perumusan, Dr KH Abdul Ghofur Maimoen, selaku Ketua Sidang Komisi Bahtsul Masail Ad-Diniyah Al-Qanuniyah, mengarahkan agar rumusan jawaban dibuat lebih tegas dalam menilai penggunaan komponen anggaran pendidikan sebesar 20 persen untuk program di luar kebutuhan pokok pendidikan, termasuk program Makan Bergizi Gratis (MBG).

Menurutnya, apabila suatu anggaran secara hukum telah ditetapkan sebagai bagian dari anggaran pendidikan, penggunaannya untuk kepentingan lain tidak dapat dilakukan begitu saja.

Pengalihan tersebut harus diuji secara cermat dengan mempertimbangkan status, peruntukan, serta ketentuan hukum yang melekat pada dana tersebut.

Prinsip ini selaras dengan keterangan Syekh Abdurrahman bin Muhammad Al-‘Ashimi Al-Hanbali (wafat 1392 H) yang menegaskan bahwa penguasa tidak dapat memperlakukan harta publik layaknya harta pribadi.

Simak penjelasan berikut:

وَلَا يَجُوزُ لِوَلِيِّ الْأَمْرِ أَنْ يُعْطِيَ أَحَدًا مَا لَا يَسْتَحِقُّهُ لِهَوَى نَفْسِهِ مِنْ قَرَابَةٍ أَوْ مَوَدَّةٍ أَوْ نَحْوِ ذَلِكَ، وَلَيْسَ لِوُلَاةِ الْأُمُوْرِ أَنْ يَقْسِمُوْهَا بِحَسَبِ أَهْوَائِهِمْ كَمَا يَقْسِمُ الْمَالِكُ مُلْكَهُ. فَإِنَّمَا هُمْ أُمَنَاءُ وَنُوَّابٌ وَوُكَلَاءُ، وَنَصَّ الْعُلَمَاءُ أَنَّهُ يَجِبُ أَنْ يُقَدَّمَ فِي مَالِ الْفَيْءِ وَالْمَصَالِحِ أَهْلُ الْمَنْفَعَةِ الْعَامَّةِ

Artinya:

“Para penguasa juga tidak berhak membagikan harta tersebut berdasarkan kehendak dan selera mereka sendiri sebagaimana seorang pemilik bebas membagikan harta pribadinya. Sebab, mereka hanyalah pemegang amanat, wakil, dan pihak yang diberi mandat untuk mengelolanya. Para ulama telah menegaskan bahwa dalam pengelolaan harta fai’ dan dana kemaslahatan umum, pihak-pihak yang memberikan manfaat bagi kepentingan umum wajib didahulukan.”

(Hasyiyah Ar-Raudh Al-Murabbi’, [t.p.], jilid IV, halaman 293).

Dengan demikian, penguasa pada hakikatnya hanyalah pemegang amanah, bukan pemilik mutlak harta publik.

Karena itu, kebijakan anggaran harus tunduk pada kepentingan masyarakat, peruntukan dana, serta skala kemaslahatan yang telah ditetapkan.

Dari keseluruhan pembahasan tersebut, terlihat bahwa persoalan pengalihan anggaran pendidikan merupakan masalah yang kompleks. Dalam perspektif fikih, terdapat sejumlah hal yang harus diperiksa terlebih dahulu: status dana, peruntukannya, tingkat urgensi kebutuhan yang hendak dibiayai, serta dampak yang timbul apabila anggaran tersebut dialihkan.

Pada saat yang sama, pemerintah tidak hanya memiliki kewenangan, tetapi juga tanggung jawab untuk menyusun skala prioritas berdasarkan prinsip kemaslahatan yang paling mendesak.

Harta publik tidak boleh diperlakukan seperti harta pribadi karena pemerintah berkedudukan sebagai pemegang amanah dalam mengelolanya.

Menutup pembahasan, KH Abdul Ghafur Maimoen menegaskan bahwa PBNU perlu mendesak pemerintah agar segera menghentikan kebijakan penggunaan anggaran pendidikan untuk program Makan Bergizi Gratis (MBG).

Menurutnya, penggunaan sebagian dari alokasi anggaran pendidikan sebesar 20 persen untuk program tersebut merupakan langkah yang tidak tepat karena anggaran itu semestinya diperuntukkan bagi komponen pendidikan.

Meski demikian, keputusan resmi dan rekomendasi akhir forum Komisi C Bahtsul Masail Qanuniyah Muktamar NU ke-35 masih akan dirumuskan secara final oleh Tim Perumus.

Karena itu, dinamika sidang yang berlangsung lebih tepat dipahami sebagai proses memperkuat dalil, mempertajam rumusan, dan memastikan agar jawaban yang dihasilkan benar-benar sejalan dengan ta’bir yang dijadikan landasan.

Pada akhirnya, perdebatan mengenai anggaran pendidikan bukan semata-mata persoalan angka 20 persen. Di balik angka tersebut terdapat amanah publik, hak masyarakat, dan tanggung jawab pemerintah untuk memastikan setiap rupiah anggaran digunakan sesuai peruntukan dan skala kemaslahatan.

Ketika pendidikan masih menghadapi berbagai persoalan, pertanyaan tentang ke mana anggaran pendidikan diarahkan menjadi semakin penting. Sebab, dalam perspektif fikih yang dibahas dalam forum ini, mengelola harta publik bukan sekadar soal kewenangan administratif, melainkan juga amanah yang memiliki konsekuensi moral dan hukum.

Wallahu a’lam bis shawab. (****)